La sentencia de la Sala de Casación Social de 13 de diciembre de 2019, número 472, caso: José Pastor Ojeda, fija un «conjunto de parámetros normativos y técnicos», que deben ser asumidos por el Instituto Nacional de Tierras (INTi). El fallo parte de un supuesto fáctico complejo: una adjudicación socialista agraria otorgada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), a favor de una coheredera, sobre un lote previamente adjudicado por el extinto Instituto Agrario Nacional (IAN) al causante, en un contexto de conflicto familiar y de intervención judicial agraria.
La nulidad del acto administrativo de adjudicación no se fundamenta únicamente en la violación del derecho al debido proceso del coheredero demandante, como lo hizo el Juzgado Superior, sino en un vicio de falso supuesto y en la ausencia de una sustanciación instructora seria y verificable del expediente administrativo. Sobre esta base, la Sala construye criterios generales, de alcance normativo, que delimitan los parámetros que deben seguir los entes agrarios en los procedimientos de adjudicación de tierras con vocación de uso agrícola.
Fundamento normativo y teleológico.
La sentencia Ojeda vs. INTi, reconduce el análisis al núcleo de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en particular a los artículos 12, 59, 60, 61, 117 y 128, así como al artículo 49 de la Constitución y a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Del artículo 12, la Sala destaca que el derecho de propiedad agraria se adquiere mediante adjudicación, se ejerce mediante el uso, goce y percepción de frutos y se transmite por herencia a los sucesores legales, pero es inenajenable, reforzando así la función social de la tierra y su vinculación con el trabajo agrario efectivo. De los artículos 59 a 61 infiere que la solicitud de adjudicación no es un mero formulario, sino el punto de partida de un procedimiento reglado que exige recaudos mínimos, formación de expediente y decisión dentro de un lapso de treinta días hábiles, lo que condiciona la validez del acto conclusivo.
En cuanto a la estructura orgánica, la Sala recuerda que corresponde al Directorio del INTI conocer, decidir y revocar adjudicaciones, mientras que las Oficinas Regionales de Tierras (ORT) son órganos instructores y sustanciadores llamados a recibir, sustanciar y remitir las solicitudes con el soporte documental y técnico necesario. Este esquema se armoniza con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que impone la unidad del expediente, la observancia del procedimiento legalmente establecido y sanciona con nulidad los actos dictados con prescindencia absoluta del procedimiento y cuando se basan en falsos supuestos de hecho o de derecho.
Teleológicamente, la Sala de Casación Social, vincula estos mandatos con la finalidad de garantizar la soberanía agroalimentaria, la justicia social en el campo y la paz social, principios que informan el derecho agrario venezolano y que actúan como criterios interpretativos obligatorios para la Administración.
Parámetros procedimentales de la adjudicación de tierras.
El núcleo innovador de la sentencia José Pastor Ojeda, se concentra en la explicitación de parámetros que deben regir el proceder de los entes agrarios durante la tramitación de adjudicaciones, especialmente cuando se verifican ocupantes distintos al solicitante. Estos parámetros tienen una clara vocación de generalidad y pretenden llenar los vacíos de la Ley de Tierras respecto de las actuaciones concretas del órgano suntanciador:
- El ente agrario, atendiendo al principio de inmediación, debe trasladarse a las tierras involucradas para constatar la situación fáctica y jurídica del predio, verificando si está siendo ocupado por personas distintas al solicitante, identificándolas y dejando constancia expresa de ello en el informe técnico.
- Verificada la presencia de terceros, el organismo tiene el deber de ponerlos en conocimiento del procedimiento de adjudicación en curso, mediante cualquier medio idóneo, instándolos a comparecer y a ejercer sus derechos, lo que incorpora a la adjudicación una dimensión contradictoria y dialógica.
- Si el tercero comparece, el ente agrario debe oír y valorar sus alegatos y defensas en resguardo de su derecho a la defensa, conforme al artículo 49 constitucional, integrando esa participación al expediente administrativo de forma ordenada y cronológica.
- De constatarse que el tercero desarrolla actividad agroproductiva en las tierras, la decisión sobre la procedencia o no de la adjudicación debe fundarse en los principios rectores del derecho agrario y en la protección de la soberanía agroalimentaria; si el solicitante no acredita actividad agraria, la solicitud debe desestimarse.
- Cuando tanto el solicitante como un tercero desarrollan actividad productiva, la Sala impone la obligación de otorgar el título solo respecto del área trabajada por el solicitante, respetando o regularizando la porción trabajada por el tercero, evitando así adjudicaciones integrales que desconozcan la realidad ocupacional.
- Si en las tierras objeto de adjudicación existen áreas de reserva, ABRAE, bosques naturales o nativos, debe establecerse un condicionamiento de uso que garantice el aprovechamiento racional y la conservación de recursos, integrando de forma explícita la dimensión ambiental al acto de adjudicación.
- Finalmente, se ordena que los entes agrarios, ante incidencias con terceros, apliquen la Ley de Tierras y supletoriamente la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, buscando siempre la solución más acorde con la justicia social, la paz en el campo, la seguridad agroalimentaria y el interés general.
Estos parámetros se apoyan en la exigencia de un informe de inspección técnica y un informe jurídico, elaborados por funcionarios especializados, que constituyen piezas esenciales del expediente y materializan el principio de inmediación en sede administrativa.
La función instructora del ente agrario y el falso supuesto.
La sentencia Ojeda vs, INTi critica severamente el comportamiento del INTI en el caso concreto, pues el propio acto de adjudicación reconoce que la solicitante no consignó los requisitos exigidos por la Ley de Tierras, pero, contradictoriamente, el Directorio afirma que se han cumplido todos los requisitos necesarios para otorgar la adjudicación. Esta contradicción configura el vicio de falso supuesto, al basarse el acto en una premisa fáctica inexistente (cumplimiento de requisitos), lo que torna la adjudicación nula de pleno derecho y evidencia una grave falla en la función de verificación y control del ente agrario.
La Sala también reprocha la ausencia de actuaciones relevantes en el expediente administrativo remitido en alzada, lo cual revela que la ORT no desplegó un verdadero trabajo instructor, limitándose a recibir la solicitud sin construir el plexo probatorio indispensable (inspección técnica, delimitación precisa, constatación de ocupantes, análisis jurídico). En el plano procesal contencioso, la omisión de remitir oportunamente el expediente al Juzgado Superior había generado una presunción favorable al recurrente sobre la inexistencia de procedimiento, pero en alzada la Sala profundiza en la dimensión de fondo, constatando la precariedad del expediente y la falta de investigación exhaustiva sobre la situación real del predio.
En consecuencia, la decisión consolida una visión del ente agrario como órgano de investigación y de tutela activa del interés agrario, y no como simple receptor de solicitudes, reforzando la idea de que la legalidad del acto de adjudicación depende directamente de la seriedad y completitud de la instrucción administrativa.
De este modo, los parámetros delineados proyectan una función pacificadora del derecho agrario: al obligar a identificar a todos los ocupantes, a notificar a los terceros, a ponderar la actividad productiva real y a segmentar la adjudicación según áreas efectivamente trabajadas, se contribuye a la construcción de soluciones que armonicen la justicia social, el interés de los productores y la seguridad agroalimentaria. La sentencia insta expresamente a los entes agrarios a observar y cumplir estos lineamientos en todos los procedimientos de adjudicación, elevando estos criterios a la categoría de estándar operativo para la administración, con potencial impacto estructural en la gestión de tierras con vocación agrícola.
En síntesis, el fallo no solo resuelve un conflicto particular, sino que configura un cuerpo de parámetros que redefinen el modelo de actuación administrativa en la adjudicación de tierras, exigendo un procedimiento técnicamente robusto, garantista y orientado a la verdad material, en cuyo centro se sitúan el trabajo efectivo de la tierra, los derechos de los terceros ocupantes y la paz social en el campo.
Este fallo ha sido reiterado en el caso: Salva Norberta Griman vs. Instituto Nacional de Tierras (INTI). En este particular la Sala de Casación Social vuelve sobre elementos estructurales del derecho agrario venezolano: la facultad inquisitiva del juez agrario, el deber de constatación directa de la realidad del fundo y la prioridad de la actividad agroproductiva efectiva como criterio decisorio. La Sala enfatiza que el juez no puede limitarse a los alegatos de las partes o a una visión formal del expediente, sino que debe verificar in situ quién ocupa, quién trabaja y en qué condiciones se encuentra la tierra, lo que refleja, en el ámbito jurisdiccional, el mismo parámetro que en 2019 se había impuesto a los entes agrarios en sede administrativa.
Esta convergencia entre función administrativa y función jurisdiccional revela que el mandato de inmediación no es solo una técnica procesal, sino un principio rector del modelo agrario: la verdad material sobre la tierra –ocupación, trabajo, vocación, condicionantes ambientales– se erige como presupuesto de validez tanto del acto administrativo de adjudicación como de la sentencia que lo controla.
En términos científicos del derecho, puede afirmarse que se configura un “bloque agrario de inmediación y verdad material”, integrado por los deberes de inspección técnica, elaboración de informe jurídico, identificación de ocupantes y ponderación de la actividad productiva, cuya inobservancia conduce al vicio de falso supuesto o a la nulidad por prescindencia del procedimiento legalmente establecido.
Por su parte, los tribunales superiores agrarios regionales, han ido incorporando de manera explícita esta doctrina al conocer recursos de nulidad contra actos del INTI. En decisiones emanadas de circunscripciones como Lara y Trujillo y otras regiones, se reitera que: (i) la Administración agraria no puede actuar como simple oficina receptora de solicitudes, sino como órgano investigador llamado a construir un expediente completo y cronológico; (ii) la ausencia de inspección técnica, de delimitación clara del predio y de identificación de terceros ocupantes vicia el acto de adjudicación; y (iii) la adjudicación no puede desconocer la presencia de sujetos que vienen desarrollando actividad agroproductiva, so pena de contrariar la función social de la tierra y la finalidad de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Esta línea es necesario resaltar que al estudiar la adjudicación de tierras se recoge expresamente los pasos procedimentales: solicitud con recaudos, instrucción del expediente, inspección técnica, verificación de la ocupación y de la actividad productiva, y decisión en el plazo legal. Por tanto, los entes agrarios deben notificar a terceros potencialmente afectados por la adjudicación y evitar actos que, bajo la apariencia de regularizar la tierra, generen conflictos de tenencia y desestructuren unidades productivas ya en funcionamiento. La referencia constante a la idea de que la tierra es para quien la trabaja y a la centralidad de la soberanía agroalimentaria muestra cómo la jurisprudencia de la Sala Social se integra en un cuerpo teórico-práctico que vincula el procedimiento administrativo con objetivos macro de justicia social y seguridad alimentaria.
Referencias bibliográficas.
Acosta, J. (2012). Manual de Derecho Agrario (Segunda ed.). Caracas, Venezuela: Fundación Gaceta Forense, Tribunal Supremo de Justicia.
Sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 13-12-2019-Expediente número -17-029, número 472.
Venezuela. (1999). Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Venezuela. (29 de julio de 2010). Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Gaceta Oficial Extraordinaria N°5991.
